Par un arrêt en date du 2 octobre 2026 (CE, 2 octobre 2026, n°503581), le Conseil d’État a annulé la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé de prendre les dispositions réglementaires prévues par l’article L.229-61 du Code de l’environnement permettant la mise en œuvre effective de l’interdiction de la publicité pour les énergies fossiles issue de la loi “Climat et résilience”. Les juges du Palais-Royal ont enjoint au Premier ministre de prendre les dispositions réglementaires nécessaires dans un délai de six mois à compter de la notification de leur décision. Cette décision n’est pas surprenante sur le plan juridique. Elle mérite cependant d’être relevée car elle est la preuve, s’il en était besoin, d’un nouveau défaut d’action de l’État en matière environnementale.
L’article 7 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite « loi Climat et résilience » a posé le principe d’une interdiction de la publicité en faveur des énergies fossiles. Il a en effet introduit l’article L.229-61 dans le Code de l’environnement qui prévoit l’interdiction de la publicité relative à la commercialisation ou faisant la promotion des énergies fossiles et renvoie à un décret en Conseil d’État le soin d’en préciser plusieurs modalités.
Constatant que ce décret d’application n’est jamais paru au Journal Officiel plus de trois ans après la promulgation de ladite loi, par une lettre reçue le 16 décembre 2024, l’Association « Résistance à l’agression publicitaire » a demandé au Premier ministre de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre de l’article L. 229-61 susvisé. Elle a ainsi demandé l’annulation pour excès de pouvoir du refus implicite qui lui a été opposé, résultant du silence gardé pendant plus de deux mois sur sa demande.
C’est dans ce cadre que le récent arrêt du Conseil d’État ici commenté est intervenu.
En droit, une règle législative qui attend son décret d’application risque de rester largement théorique. En annulant, par sa décision du 2 octobre 2026, le refus du Premier ministre de prendre le texte attendu et en lui enjoignant de le publier dans un délai de six mois, le Conseil d’État s’inscrit dans une jurisprudence désormais bien établie : l’autorité réglementaire ne dispose pas d’une liberté illimitée pour différer l’exécution d’une loi.
Ce principe jurisprudentiel n’est pas récent. Dans un arrêt de principe datant déjà de plus de 22 ans, la Haute juridiction administrative a jugé que « l’exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect des engagements internationaux de la France y ferait obstacle » (CE, 7 juillet 2004, n°250688, publié au Lebon). Lorsque les dispositions législatives sont suffisamment précises pour recevoir une application directe, sans intervention réglementaire nécessaire, le pouvoir réglementaire n’est pas tenu d’édicter un décret d’application (CE, 28 mai 2003, n°247492, mentionné aux tables du recueil Lebon). Nombreux sont les exemples jurisprudentiels rappelant ou faisant application de ce principe juridique (CE, 8 juin 2016, n°388719 ; CE, 27 mai 2021, n°441660 ; CE, 10 mars 2025, n°488160).
Ces précédents dessinent un cadre cohérent : le juge vérifie si la mesure réglementaire est nécessaire à l’application du texte supérieur, si un obstacle juridique justifie l’inaction et si le délai écoulé demeure raisonnable. L’administration ne peut se contenter d’invoquer les difficultés d’élaboration du texte pour prolonger indéfiniment son abstention.
Il y a là un vrai sujet. En effet, selon un rapport d’information du Sénat relatif au bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2026, sur les 394 mesures réglementaires nécessaires à l’application des lois adoptées au cours de la session parlementaire 2024-2025, seules 262 avaient été publiées, soit un taux d’application de 66 %, laissant 132 mesures réglementaires en attente. Plus largement, le Sénat recensait 841 mesures réglementaires restant à prendre pour des lois adoptées depuis 2014, révélant la persistance d’un décalage entre l’adoption des lois et leur mise en œuvre effective (Sénat, rapport d’information n° 802 (2025-2026), Bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2026, 26 juin 2026).
Pour revenir à notre affaire relative à l’interdiction de la publicité pour les énergies fossiles, le Conseil d’État a examiné la situation à la lumière de l’obligation d’exécution des lois qui découle notamment de l’article 21 de la Constitution selon lequel “le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il assure l’exécution des lois (…)”. Le Conseil d’Etat a tenu compte du temps écoulé depuis l’adoption de la loi mais aussi du caractère nécessaire du décret pour permettre une application effective de l’interdiction. Il a également examiné les arguments tirés d’une éventuelle incompatibilité avec les engagements internationaux de la France, notamment au regard de la liberté d’expression, du droit au respect des biens et des principes de libre circulation des marchandises et de libre prestation des services. L’existence de telles libertés ne suffit pas, à elle seule, à justifier une abstention réglementaire prolongée : il appartient au juge d’examiner concrètement si un obstacle juridique fait réellement échec à l’édiction du texte. Au regard de ces éléments, les juges administratifs suprêmes ont annulé le refus implicite du Premier ministre et ont enjoint ce dernier (sans astreinte) de prendre le décret tant attendu dans un délai de six mois à compter de la notification de la décision.
Pour annuler le refus du Premier ministre, le Conseil d’État ne se borne pas ici à sanctionner un délai excessif. Il identifie trois éléments déterminants :
- l’impossibilité manifeste d’appliquer effectivement la disposition législative sans le décret ;
- l’écoulement de plus de quatre ans depuis la publication de la loi ;
- l’absence d’incompatibilité de principe entre les dispositions législatives et les engagements internationaux invoqués.
Il convient également de relever que le juge apprécie la légalité du refus au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date à laquelle il statue, ce qui lui permet de tenir compte de l’évolution de la situation administrative et juridique depuis la naissance de la décision implicite de rejet (CE, 27 mai 2021, n° 441660).
Quant à l’injonction juridictionnelle, elle traduit ici la conséquence nécessaire de l’annulation : lorsque le refus illégal porte sur l’absence d’une mesure indispensable, l’annulation ne doit pas demeurer purement formelle. C’est le sens de l’article L.911-1 du Code de justice administrative qui permet ce pouvoir d’injonction du juge administratif. Ce dernier article précise que “lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure”.
Au-delà de la solution juridique retenue, cet arrêt du Conseil d’Etat est la démonstration, une nouvelle fois, de l’inaction trop souvent caractérisée de l’État en matière environnementale. L’enjeu est important en l’espèce pour la transition écologique et pour les acteurs soumis à la réglementation. Une interdiction législative ne peut orienter réellement les comportements que si ses contours sont suffisamment définis pour être compris, appliqués et contrôlés. L’absence prolongée du décret entretient une incertitude juridique pour les entreprises, les professionnels de la publicité, les associations et les autorités chargées de faire respecter la règle. Et cette abstention laisse à penser que l’écologie peut encore attendre…
L’arrêt du 2 octobre 2026 du Conseil d’État doit ici être approuvé. Il ne signifie pas que le juge administratif se substitue au Gouvernement pour rédiger le décret ni qu’il tranche à l’avance toutes les difficultés de mise en œuvre. Il est simplement le rappel que la compétence réglementaire est encadrée par une obligation juridique à laquelle le juge administratif s’assure du respect. La loi, qui n’est autre que l’expression de la souveraineté populaire, doit pouvoir produire ses effets dans un délai raisonnable. En matière environnementale, il y a urgence. Admettons-le.
Président de FRD CONSULTING et de FRD LEARNING. Son expérience de juriste et d’avocat lui a notamment permis d'acquérir une solide expertise en droit immobilier public (droit de l’urbanisme, droit des collectivités territoriales, droit de l’environnement…).
- Spécialiste en droit public et en RSE
- DEA Droit public des affaires
- DESS Droit de la construction et de l'urbanisme
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