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Urbanisme et sécurité :  stop au prétexte de la sécurité publique pour faire obstacle à un projet de construction !

Le nombre de permis de construire a chuté de 23,7 % en 2023 comparé à 2022 avec 373 100 autorisations d’urbanisme délivrées, selon les dernières données (provisoires) communiquées fin janvier 2024 par le ministère de la Transition écologique. En décembre 2023, la construction de 33 700 logements a été autorisée, en hausse de 12 % par rapport à novembre, mais 115 900 permis de moins ont été délivrés sur l’ensemble de l’année. C’est un record historiquement bas !

Cette diminution s’explique notamment par les difficiles conditions d’emprunt et la hausse des coûts de construction. Mais pas seulement…

La législation de l’urbanisme n’est pas en reste dans la mesure où ce droit est foisonnant, complexe et parfois mal appliqué (volontairement ou non).

S’agissant de cette mauvaise application par les autorités administratives compétentes, l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme est un bel exemple. Nous nous y attarderons ici.

Selon cette disposition, « un projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations« . Il peut s’agir ici des risques naturels (affaissement de terrain, éboulement de blocs rocheux, inondation, incendie, explosion…) mais aussi par exemple des risques liés à la sécurité de la circulation.

Cet article est d’ordre public, il s’applique donc sans dérogation et modulation possibles sur l’ensemble du territoire (article R.111-1 du même code). Les risques d’atteinte à la sécurité et à la salubrité publiques doivent être entendus largement. Ils englobent non seulement ceux auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle l’autorisation est sollicitée, mais aussi ceux que l’opération projetée peut engendrer pour des tiers (CAA Marseille, 20 juin 2013, n°10MA00555).

D’une part, il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent (CE, 27 mai 2021, n°436391 ; CE, 1er mars 2023, n°455629, mentionné au Lebon ; CAA Marseille, 15 février 2024, n°22MA00823).

D’autre part, selon un arrêt de principe du Conseil d’Etat du 26 juin 2019, un refus d’autorisation d’urbanisme fondé sur l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme n’est légal, qu’à la condition qu’il soit impossible d’accorder ladite autorisation de construire en l’assortissant de prescriptions spéciales qui ne modifieraient pas substantiellement le projet (CE, 26 juin 2019, n°412429, publié au Lebon).

Dans le cadre de cette décision, il a en effet été jugé par les magistrats du Palais-Royal qu’en vertu des dispositions de l’article susvisé, “lorsqu’un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l’autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu’il n’est pas légalement possible, au vu du dossier et de l’instruction de la demande de permis, d’accorder le permis en l’assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d’une nouvelle demande, permettraient d’assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect« .

En d’autres termes, un refus d’autorisation de construire peut être fondé sur les dispositions de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme, seulement s’il n’est pas possible de délivrer le permis de construire en l’assortissant de prescriptions spéciales qui permettraient d’assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur.

L’autorité administrative doit donc faire preuve de mesure en analysant le degré réel de risque et la possibilité d’y remédier par la mise en place de mesures spéciales qui devront être respectées par le porteur de projet.

Force est de constater (avec la pratique) que de nombreuses collectivités publiques usent et abusent de cet article pour refuser de délivrer une autorisation d’occupation et d’utilisation des sols afin de s’opposer à un projet de construction alors que ni la sécurité ni la salubrité publique ne sont en jeu.

Il est en effet facile de se fonder sur cette disposition du Code de l’urbanisme pour s’opposer à un projet de construction dont on ne veut pas ! Refuser un permis de construire ou d’aménager pour des raisons de sécurité publique peut tout de suite apparaître inattaquable.

Et pourtant…

Nombreux sont les exemples de décisions de justice où le juge administratif censure un refus d’autorisation d’urbanisme fondé de manière erronée sur un prétendu risque de sécurité publique : 

  • annulation d’un refus de permis de construire illégal fondé sur un prétendu risque d’inondation (CAA Marseille, 9 octobre 2018, n°16MA04868) ;
  • annulation d’un refus de permis de construire illégal fondé sur un prétendu risque d’incendie (CAA Bordeaux, 22 mars 2016, n°15BX02650) ;
  • annulation d’un refus de permis de construire illégal fondé sur un prétendu risque lié à la circulation routière (CAA Lyon, 5 décembre 2017, n°16LY02309).

Il est bon de rappeler qu’une autorisation d’urbanisme doit toujours être accordée si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique (articles L.421-6 et L.421-7 du Code de l’urbanisme).

Il est donc temps de dire stop au prétexte de la sécurité publique pour faire obstacle à un projet de construction lorsqu’aucune circonstance de cet ordre ne le justifie réellement.

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Président de FRD CONSULTING et de FRD LEARNING. Son expérience de juriste et d’avocat lui a notamment permis d'acquérir une solide expertise en droit immobilier public (droit de l’urbanisme, droit des collectivités territoriales, droit de l’environnement…).
- Spécialiste en droit public et en RSE
- DEA Droit public des affaires
- DESS Droit de la construction et de l'urbanisme
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