Dans une décision de principe en date du 29 juin 2026 (CE, 29 juin 2026, n° 512448, 512492, 513071, 513102, 513191, publié au Lebon), le Conseil d’État a confirmé l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Toulouse et a rejeté les recours de plusieurs associations contre les autorisations environnementales du projet autoroutier de l’A69. Les Juges du Palais-Royal ont notamment considéré que les juges d’appel n’avaient pas fait d’erreur en estimant que le projet répond bien à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) au regard des différents objectifs poursuivis. Cet arrêt (guère surprenant, de mon point de vue, par la solution apportée) est l’occasion de revenir sur cette notion de “raison impérative d’intérêt public majeur” (RIIPM).
Le projet de liaison autoroutière Castres-Toulouse, également dénommé “A69”, comprend deux opérations : la création d’une nouvelle autoroute entre Verfeil et Castres (A69), et la mise à deux fois deux voies de l’A680 entre Castelmaurou et Verfeil. Après l’obtention de la déclaration d’utilité publique (DUP) en 2018, le projet a obtenu, les 1er et 2 mars 2023, deux autorisations environnementales délivrées par les préfets de la Haute-Garonne et du Tarn.
Ces autorisations permettent notamment de déroger à l’interdiction de détruire certaines espèces protégées. Cette “dérogation espèces protégées” peut être accordée (conformément aux dispositions de l’article L.411-2 du Code de l’environnement, qui transpose la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992) lorsque trois conditions cumulatives sont réunies :
- le projet répond à une “raison impérative d’intérêt public majeur”,
- il n’existe pas de solution alternative satisfaisante, et le projet ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des espèces concernées, dans leur aire de répartition naturelle.
Ces trois conditions, distinctes et cumulatives, doivent être appréciées séparément. La caractérisation d’une raison impérative d’intérêt public majeur ne saurait donc, à elle seule, suffire à justifier la dérogation : encore faut-il qu’aucune solution alternative satisfaisante n’existe et que le projet ne compromette pas le maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées. L’intérêt de l’arrêt du 29 juin 2026 réside précisément dans l’appréciation portée par le Conseil d’État sur chacune de ces exigences, et plus particulièrement dans la conception retenue de la RIIPM.
En février 2025, le Tribunal administratif de Toulouse avait annulé les autorisations environnementales du projet A69, estimant qu’il ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur (TA Toulouse, 27 février 2025, n° 2303544, 2304976, 230532). La Cour administrative d’appel (CAA) de Toulouse a annulé cette décision et jugé que cette condition était remplie (CAA Toulouse, 28 mai 2025, n° 25TL00597, n° 25TL00642 et n° 25TL00653). Des associations et des citoyens ont saisi le Conseil d’État en cassation pour faire annuler l’arrêt de la CAA de Toulouse. J’avais alors commenté, dans ces mêmes colonnes, l’arrêt de la CAA de Toulouse.
Je ne reviendrai pas ici sur l’analyse de la régularité de l’arrêt d’appel par le Conseil d’Etat (totalement validée dans le cadre de ce pourvoi) mais je m’attarderai sur une partie de l’analyse du bien fondé de la décision des juges d’appel toulousains déférée devant lui. Car c’est là que la décision du Conseil d’Etat est intéressante.
Dans l’arrêt ici commenté, le Conseil d’État relève que le projet autoroutier A69 répond à quatre objectifs distincts : réduire le temps de trajet entre Castres et Toulouse, améliorer le cadre de vie des riverains, procurer un gain de sécurité routière et contribuer au développement de l’agglomération castraise.
En effet, pour le Conseil d’Etat, s’agissant de cette RIIPM, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux “vise à réduire d’un tiers le temps de trajet entre les deux villes, à améliorer ainsi la desserte du bassin d’activité et d’emploi de Castres, qui compte plus de 130 000 habitants, à renforcer la liaison de ce bassin d’activité et d’emploi avec l’ensemble de la métropole toulousaine et aux grands équipements régionaux, afin d’en conforter le développement dans des conditions d’attractivité comparables à celles d’autres bassins d’activité de la périphérie toulousaine, à améliorer le cadre de vie des habitants proches de la route nationale en éloignant des zones urbanisées l’essentiel du trafic entre les deux villes et, enfin, à améliorer les conditions de sécurité des trajets routiers entre Toulouse et Castres”.
La question est alors moins celle de l’existence d’un intérêt public que celle du seuil à partir duquel cet intérêt peut être regardé comme « majeur » et, surtout, comme « impératif ». L’arrêt est à cet égard révélateur de la marge d’appréciation laissée au juge dans l’évaluation des intérêts économiques et sociaux attachés à un projet d’infrastructure. Pris isolément, aucun des objectifs retenus – réduction du temps de trajet, sécurité routière, amélioration du cadre de vie ou développement économique – ne paraît nécessairement suffire à caractériser une telle raison. Leur combinaison et les effets attendus du projet conduisent toutefois le Conseil d’État à considérer que ce seuil est atteint. Dès lors, en jugeant qu’un tel projet répondait à une raison impérative d’intérêt public majeur, la CAA de Toulouse n’a pas failli. Selon le Conseil d’Etat, la Cour n’était d’ailleurs pas “tenue de rechercher l’existence d’une situation critique d’enclavement ou de décrochage démographique et économique du bassin de vie de Castres”.
Avant de procéder à ces constats, les Juges du Palais-Royal ont précisé, en se fondant sur les articles L.411-1 et L.411-2 du Code de l’environnement, que “la destruction ou la perturbation des espèces animales concernées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites. Toutefois, l’autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant d’une part, à l’absence de solution alternative satisfaisante, d’autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés et parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d’intérêt public majeur”.
Ce “considérant de principe” n’est pas nouveau, il est la stricte reproduction d’un considérant d’un autre arrêt du Conseil d’Etat du 18 juillet 2025 (CE, 18 juillet 2025, n°483757, mentionné dans les tables du recueil Lebon) dans le cadre d’un projet de déviation d’une route départementale (RD 921 entre les communes de Jargeau et Saint-Denis-de-l’Hôtel). Ce dernier arrêt s’inscrivait déjà dans le droit fil de précédentes décisions des Juges du Palais-Royal (CE, 3 juin 2020, n°425395, mentionné dans les tables du recueil Lebon, CE, 24 juillet 2019, 414353, mentionné dans les tables du recueil Lebon ; CE, 25 mai 2018, n°413267, mentionné dans les tables du recueil Lebon).
L’arrêt du 29 juin 2026 apparaît ainsi moins comme un infléchissement de la jurisprudence que comme une nouvelle illustration de cette méthode d’appréciation. La RIIPM ne se réduit pas à l’existence d’une situation exceptionnelle ou à la nécessité de répondre à une situation de crise : elle peut résulter, sous le contrôle du juge, de la combinaison de plusieurs intérêts économiques et sociaux attachés à la réalisation d’une infrastructure, dès lors que ceux-ci sont suffisamment établis.
D’un strict point de vue juridique, le raisonnement adopté et la solution apportée par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 29 juin 2026 ne sont donc pas surprenants. Comme souvent lorsqu’il s’agit d’un projet d’infrastructure important, les arguments développés par les requérants n’ont pas convaincu les Juges du Palais-Royal. Ils relèvent l’absence de solution alternative satisfaisante (en visant l’alternative ferroviaire, l’alternative par passage à « deux fois deux voies » de la RN126 ou encore le projet d’aménagement de l’autoroute A680). S’agissant de la condition tenant au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, cette condition aurait été pleinement respectée selon le CE. Les impacts résiduels sur la Renoncule à feuilles d’ophioglosse auraient été suffisamment évalués dans le volet spécifique de l’étude d’impact. Il en serait de même de la Mousse fleurie et de la Nigelle de France.
En réalité, les espèces protégées que sont la Renoncule à feuilles d’ophioglosse, la Mousse fleurie mais aussi la Nigelle de France ont été sacrifiées sur l’autel de la “raison impérative d’intérêt public majeur”. La formule est volontairement provocatrice. Juridiquement, on l’a vu, la RIIPM n’est évidemment pas la seule condition permettant de déroger à la protection des espèces : elle s’inscrit dans un régime particulièrement encadré.
Reste que l’arrêt du 29 juin 2026 illustre la place centrale que peut occuper cette notion dans l’arbitrage entre protection de la biodiversité et réalisation de grands projets d’infrastructure. Cette solution apparaît convaincante dans sa démonstration et dans sa motivation, notamment en comparaison de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Toulouse, il faut bien l’admettre. Mais le malaise demeure au regard de la première décision du Tribunal administratif de Toulouse du 27 février 2025, tant ce jugement apparaissait lui aussi solidement étayé. La succession de ces trois décisions rappelle ainsi que, derrière une notion juridiquement encadrée, la caractérisation de la RIIPM laisse une place importante à l’appréciation des intérêts économiques et sociaux attachés au projet.
Le droit reste le droit : l’annulation en appel du jugement de première instance, confirmée en cassation, conduit à ne plus pouvoir s’en prévaloir comme solution juridictionnelle. Une annulation en droit vaut disparition rétroactive. Sur le plan réglementaire, la bataille juridictionnelle visant à stopper l’A69 a donc été perdue par ses opposants. Le chantier est entré dans sa dernière ligne droite en vue d’une mise en service prévue pour la mi-octobre 2026.
L’arrêt ici analysé ne constitue donc pas un bouleversement du régime juridique de protection des espèces. Il confirme plutôt une conception de la RIIPM suffisamment souple pour que plusieurs considérations économiques et sociales, lorsqu’elles apparaissent établies et combinées, puissent l’emporter sur les atteintes portées à des espèces protégées. C’est peut-être là, au-delà de la seule affaire A69, le véritable enseignement de cette décision.
Président de FRD CONSULTING et de FRD LEARNING. Son expérience de juriste et d’avocat lui a notamment permis d'acquérir une solide expertise en droit immobilier public (droit de l’urbanisme, droit des collectivités territoriales, droit de l’environnement…).
- Spécialiste en droit public et en RSE
- DEA Droit public des affaires
- DESS Droit de la construction et de l'urbanisme
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